Por: Gustavo A. Uruchurtu Chavarín1
Agradecimiento especial a César Alejandro Hernández Corona, por su colaboración en la elaboración de este artículo.
Introducción
En el comercio internacional exista la figura de los remedios comerciales, los cuales se crearon para imponer derechos antidumping, compensatorios y/o medidas de salvaguardia. En México a los derechos antidumping y compensatorios se les denomina indistintamente cuotas compensatorias, las cuales son impuestas mediante un procedimiento administrativo de investigación antidumping o por subvenciones, el cual debe ser tramitado ante la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI) de la Secretaría de Economía (SE).
Los derechos antidumping se encargan de desalentar las importaciones en condiciones de discriminación de precios, práctica desleal de comercio internacional que consiste en introducir mercancías de un país en el mercado de otro a un precio inferior a su valor normal y causar o amenazar causar un daño a la producción nacional. Los derechos compensatorios son aquellos que se imponen cuando se importan mercancías que se encuentran subvencionadas, es decir, cuando se introducen a México mercancías beneficiadas por una contribución financiera de un gobierno extranjero o de cualquier organismo público a una empresa o rama de producción con el fin de otorgar tal beneficio o por alguna forma de sostenimiento de los precios en tal mercancía importada y que estas importaciones causen un daño o amenaza de daño a la producción nacional.
En el caso de las investigaciones por dumping, la autoridad investigadora, como parte de la investigación administrativa deberá determinar si existe el dumping o como lo refiere la Ley de Comercio Exterior, la discriminación de precios. Para determinar la existencia o no del dumping, se debe de comparar el precio de exportación con el valor normal, esto es, como ya se mención anteriormente, el precio de venta en el mercado de origen que se den en el curso de operaciones comerciales normales, tal y como lo prevé el artículo 2, numeral 1 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994, conocido como el Acuerdo Antidumping, cuyo texto es el siguiente:
“2.1 A los efectos del presente Acuerdo, se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuando su precio de exportación al exportarse de un país a otro sea menor que el precio comparable, en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador.”
Sin embargo, el numeral 2, del referido, que se incorpora en el artículo 31 de la ley de Comercio Exterior, donde se prevé los casos en los que no puede utilizarse los precios en el mercado de origen para determinar el valor normal como se puede observar de la lectura de su texto que se transcribe a continuación:
“2.2 Cuando el producto similar no sea objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el mercado interno del país exportador o cuando, a causa de una situación especial del mercado o del bajo volumen de las ventas en el mercado interno del país exportador2, tales ventas no permitan una comparación adecuada, el margen de dumping se determinará mediante comparación con un precio comparable del producto similar cuando éste se exporte a un tercer país apropiado, a condición de que este precio sea representativo, o con el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general así como por concepto de beneficios”.
(El subrayado es nuestro)
De dicho texto se desprende que una de las razones para no poder utilizar los precios de venta en el mercado interno para determinar el valor normal es por la existencia de la existencia de una Situación Especial de Mercado, en lo sucesivo “SEM”, también conocido como el “dumping de insumos”, concepto este que es el objeto del presente artículo, en virtud de no existir una definición de dicho término ni en el Acuerdo Antidumping, ni tampoco en nuestra legislación y es objeto de una gran discusión no solo en nuestros país, sino en también en otras jurisdicciones, ya que se considera por algunos un violación al acuerdo.
Si existe una situación especial de mercados, el Acuerdo proporciona dos alternativas, esto es el precio de exportación a un tercer país o «el costo de producción en el país de origen más un monto razonable para la cantidad administrativa, de venta y costos generales y para las perforaciones» que se conoce en la práctica en nuestro país del valor reconstruido (construcción normal), para que cualquiera de estos valores que se utilicen se comparen con el precio de exportación. Al invocar la SEM, en el caso de México se ha utilizado una reconstrucción de costos el cual da como resultado un valor reconstruido distorsionado y que resulta en altos márgenes de dumping
El presente artículo tiene por objeto de explicar la confusión existente al hablarse del concepto de SEM en el país desde el cual se produce y exporta una mercancía, la cual se introduce a territorio mexicano, esto debido a que en algunas ocasiones se ha querido identificar a esta situación con las subvenciones a los insumos en las investigaciones antidumping, o, argumentando que las ventas no están dadas en el curso de operaciones comerciales normales, así como que las ventas de las mercancías se desenvuelven en contextos desiguales que determinan sus precios de venta de manera distinta, o que los insumos de las mercancías investigadas sean objeto de remedios comerciales en el país que se producen, entre otros supuestos más, todos y cada uno con la intención de acreditar que afectan la comparabilidad entre el valor normal de la mercancía en el país que se produce y su precio de exportación en el mercado mexicano y que la autoridad investigadora, la UPCI, en México debe analizar caso por caso y tomar en cuenta las pruebas que efectivamente acrediten la afectación y el nivel entre la comparabilidad del valor normal y el precio de exportación para calcular un margen de discriminación de precios o dumping de manera justa y apegada a derecho.
Concepto de la Situación Especial de Mercado
Como ya se mencionó, este concepto surge del texto del artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping. Durante las negociaciones de este Acuerdo en la Ronda de Uruguay, se discutió el dumping de insumos, indicando que ocurre cuando los materiales utilizados para la fabricación de un producto se compran a precios de dumping o inferiores al costo. No obstante, de haberse discutido, las Partes Contratantes no llegaron a ningún acuerdo sobre este tema ni la definición de la situación especial de mercado, pero el Acuerdo Antidumping vigente no contiene ninguna disposición que limite el dumping de insumos.
No existe en el marco multilateral una definición del concepto de situación especial del mercado pero se puede concluir que son aquellas ventas que no se dan en el curso de operaciones comerciales normales, esto es, no son ventas por debajo del costo, tampoco ventas que no cumplen con el umbral del volumen, pero que constituyen ventas inusuales o propias del mercado de origen, lo que las hace tan diferentes de las condiciones del mercado de exportación que comparar los precios de ambos mercados sería inapropiado2. Por lo tanto, la situación especial del mercado se puede dar tanto en operaciones comerciales normales, como en aquellas que no lo son, lo que hace que el espectro de casos de situación especial de mercado sea muy amplio, pudiendo incluir aquellas que puedan distorsionar el mercado de insumos.
El Acuerdo Antidumping prevé una condición adicional para el caso que se determine que existe una situación especial de mercado y no poder utilizar los precios en e mercado de origen, para determinar el margen de dumping y, esta es, que dicha situación no permita una comparación válida de los precios en el mercado de origen con el precio de exportación. Esto es, sea cual sea la situación particular del mercado, siempre que dicha situación particular del mercado impida la comparabilidad de precios, las autoridades deberían poder utilizar el precio o los costos de venta en terceros países como valor normal. El Acuerdo tampoco define las condiciones para una adecuada comparación válida, lo que da gran discrecionalidad a las autoridades investigadoras para determinar lo que constituye una SEM.
Sin embargo, es de hacer notar que para una comparación de precios adecuada es verificar si la SEM tiene un efecto diferencial en los precios internos y los de exportación. Si solo afecta al precio interno, se deben realizar ajustes en los valores alternativos utilizados como valor normal para reflejar los efectos de dicha SEM. Sin embargo, si el efecto ha sido equilibrado (por ejemplo, si el efecto del subsidio a los insumos para el producto en cuestión en el mercado interno también se ha trasladado a las exportaciones, lo cual es muy probable), no es necesario realizar ajustes para una comparación adecuada entre los precios internos y los de exportación3.
Es por lo anterior que la citada UPCI de la SE debe, para los casos en los que se argumente una SEM analizar esta situación basándose en los hechos específicos y caso por caso, por lo que al determinar el valor normal de la mercancía que se investigue debe utilizar bajo su discrecionalidad la metodología que mejor se adapte para calcular el valor normal en los términos del citado artículo 2.2, cuando tales circunstancias particulares del mercado afecten la realización de una comparación equitativa con el precio de exportación.
Sin embargo, si la metodología a utilizar cuando se actualiza este supuesto es la del valor reconstruido, la autoridad investigadora deberá observar lo previsto en los artículos 2.2.1.1 y 2.2.2. del Acuerdo Antidumping. Para este caso, los costos utilizados para calcular el valor reconstruido deben ser los contenidos en los registros del productor y del país de origen. Se puede utilizar información de otros países, pero de ser así, debe ajustarse para reflejar las condiciones prevalecientes en el país de origen. Es decir, las autoridades tienen limitaciones en el uso de costos sustitutos para calcular el costo de producción, de manera que se elimine la distorsión que supuestamente crea el SEM. Los productores nacionales de pierna y muslo de pollo argumentaron en la investigación administrativa en el 2011 que en Estados Unidos existe una situación especial de mercado debido a que existe una marcada preferencia de los consumidores por la carne blanca en ese país con respecto de la oscura (pierna y muslo de pollo), y debido a dicha preferencia, la carne blanca se vende a un precio considerablemente más alto en comparación con la carne oscura, por lo que hubo diferencias con la metodología del valor reconstruido aceptando la Secretaria el costo por peso propuesto por la producción nacional contra el costo por valor propuesta por los exportadores de EUA4.
Sin embargo, la SEM se ha vuelto un argumento también utilizado por exportadoras en otros productos investigados, como lo fue en la investigación antidumping contra las importaciones de Ftalato de Dioctilo (DOP) de la República de Corea y de los Estados Unidos de América5, el exportador argumentó que existe una Situación Especial de Mercado toda vez que algunas de sus ventas de DOP en el mercado interno, están destinadas a la producción de aditamentos médicos, mientras que las ventas de exportación a México se destinan al sector industrial, por lo que al desenvolverse en contextos desiguales se determinan sus precios de venta de manera distinta, convirtiéndose esto en una imposibilidad para comparar ambos precios, sin posibilidad de realizar solo ajustes a dichos precios fundando su argumento en que el Grupo Especial (GE) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) Australia-Medidas Antidumping sobre el papel de formato A4 para copiadora (WT/DS529/R), aceptó que el comportamiento del precio en el mercado interno sea distinto respecto al precio de exportación, debido a factores diferentes a los costos de producción. Añadió que con fundamento en el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping se autoriza analizar la fiabilidad en la comparación tanto en términos cuantitativos como en términos cualitativos, siendo estos últimos los que determinaban el precio en el mercado interno de DOP y no por términos de venta.6
